征信立法保障社会信用体系建设

国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》开篇即指出：“社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分。”信用这种保障市场安全的价值特性使得它成为商品社会的一个重要法律问题。

征信制度亟待上升为法律制度

我国关于信用的法律规范存在着以下有待完善之处。

第一，征信制度亟待上升为基本法律制度。近年来，随着我国经济和征信业的快速发展，征信法律制度从无到有逐步发展，征信行业行政法规、部门规章相继出台，初步搭建起了我国征信法律制度体系。但现实中我国征信体系仍存在着法律效力级别偏低、征信信息采集面较窄、企业不良信息保存期限规定不明确、限制合法使用征信信息等情况。

第二，征信信息采集面较窄。在我国，中国人民银行建设的金融信用信息基础数据库堪称覆盖面最广的征信系统，但目前最主要的问题是采集的征信信息较为狭窄。根据国际经验，个人征信信息主要由个人基本信息、个人信用信息、政府公共管理信息构成。然而，我国政府公共管理信息大多数仍未纳入金融信用信息基础数据库，仅少数地区试点将小部分政府公共管理信息纳入到了金融信用信息基础数据库。个人信用信息也仅将银行信贷信息纳入到该库，但包括证券、保险、信托、担保等非银行金融机构的金融信息却被排除在外，以致我国征信系统的信息覆盖面主要集中在银行信贷系统，而对于个人其他经济活动和社会活动缺乏相应的信用报告。

第三，限定合法使用征信信息不合理。《条例》第20条规定：“信息使用者应当按照与个人信息主体约定的用途使用个人信息，不得用作约定以外的用途，不得未经个人信息主体同意向第三方提供。”立法原意是为了积极保护个人信息主体的隐私权，但限制信息使用者合法使用个人征信报告，则不合理，也与《商业银行法》《民法通则》《合同法》《担保法》等有关规定不相符合。

第四，征信数据合规使用缺少监督。目前我国缺乏与征信有关的个人隐私法等法律，在法律缺位的情况下，互联网征信企业面临的最大挑战是如何合法合规采集和使用征信数据。例如，在互联网征信中，如何界定个人隐私、如何取得信息主体书面授权、如何向信息主体进行有效提示、隐私泄露后信息主体如何维权等，都缺乏相关法律法规的明确说明。

从实际出发建立多层次征信法律制度

征信立法将诚实信用从道德范畴转向法律规范，对信用状况的改善、人们征信业观念的提升和征信业的发展具有十分深远的影响。所以世界上征信业比较发达的国家，都有对征信方面的立法。建议从我国当前征信业发展的现状和实际需求出发，加快征信立法，建立多层次法律制度。可以考虑从地方立法入手做一些探路工作，如在有立法权的城市率先实践，积累经验后再启动国家层面的立法。

首先，扩大征信信息采集范围。征信信息是企业、公民的“经济身份证”，评价一个客户信用状况往往需要方方面面的信息。随着条件成熟，个人信用数据库应采集更广更多的信息，从而更加全面反映个人的信用状况。建议应扩大当前我国信用信息采集范围，完善信用数据库建设，将包括但不限于：失业、丧失工作能力、经营失败、破产等公用事业管理的信用信息以及个人欠税的信息、法院判决信息等纳入采集个人信用数据库的采集范围，逐步建立起我国完善、全面、完整的征信信息体系。

其次，数据信息的征集范围与征集程序需合法合规。信用的征集范围应当限制在当事人与商业交易行为相关的信用信息，并对法人不良信息保存期限作出明确规定，使得法人不良信息的保存期限与个人不良信息保存期限一致。个人的性格、品质、爱好等个人隐私不在征集范围。征集同时也必须遵循一定的程序：主要有两个方面：一是要保证征信机构所收集信息数据的准确性；二是要防止征信机构收集信息数据时侵犯商业秘密和个人隐私。

再次，完善征信信息管理事中自我纠错机制的建设。当前，我国征信业管理制度只有事后“异议和投诉”机制，缺乏信息主体及利害关系人事中自我纠错的管理机制。建议我国相关征信法律法规制度增加以下规定内容：一是对征信机构事前征信信息的审核、筛选、甄别、采集、制作及保存等方面的义务作出具体明确规定。二是对信息提供者、信息主体事中正常补充与更正信用信息作出明确规定，对事中补充与更正救济方式、途径作出明确的规定。三是对异议、投诉、诉讼的举证责任作出明确规定。全面构建起事前严格核准报送、事中自我纠错补充更正、事后异议投诉的完善纠错救济制度体系，明确征信机构、信息提供者和信息主体的责任，减少与化解异议、投诉和诉讼等纠纷。

最后，完善征信运行机制建设，推进“守信激励，失信惩戒”机制的建立。奖惩制度作为一种调控手段，必须通过法律法规来体现。制定《守信激励和失信惩戒条例》，明确守信激励和失信惩戒的基本内涵、适用范围、具体奖惩措施、地方和部门职责等内容。

作者：中国社会科学院法学研究所　金飒