政务诚信建设：理念传承与制度创新

三个信用体系建设改革性文件系列解读文章之一

□ 王 伟

近期，国务院办公厅发布了《关于加强政务诚信建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），从政务诚信的基本要求、政务诚信监督、政务诚信管理、重点领域政府诚信建设等方面，指明了政务诚信建设的基本方向和重点任务。《指导意见》将政务诚信作为社会信用体系建设的关键环节，阐述了政务诚信的基本理念，构建了政府诚信建设的基本框架，这对于提升政府公信力、加快政府职能转变、建设服务型政府，都具有重要意义。笔者认为，《指导意见》是对我国政府运行及政务诚信基本理念的传承，同时也标志着我国政务诚信建设理念和机制的进步与创新。

政务诚信是治国安邦之本。中国传统文化崇尚政务诚信。荀子认为“古者禹汤本义务信而天下大治，纣弃义背信而天下大乱。”法家将诚信视为治国方略的三大法宝，提出“国之所以治者三: 一曰法，二曰信，三曰权”。我国自改革开放以来，政治、经济、文化以及社会生活等领域都发生了深刻的变化。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民。政府的权力来源于人民，也要服务于人民；政府权力运行应当具有正当性、合法性，才能受到民众的高度的信赖。按照现代政府的理念，政府必须以法律法规为根据，以诚信理念作为政治生活的基本指导准则，服务于经济社会发展的需要。因此，政府在诚信建设中居于核心地位，发挥主导作用。然而，在市场经济发展中，个别政府部门和国家工作人员在决策、执行、监督等过程中，缺乏基本诚信，违法行政，贪污腐败，政策朝令夕改，缺乏连续性，甚至公然毁约等背信行为，已经导致政府公信力下降，成为影响公权力运行正当性的重要原因，也是社会所关注的重大问题。《指导意见》的出台，是党和政府直面当前诚信缺失、道德失范的现实，要求政府率先垂范，加强政务诚信建设，这既是完善公权力运行机制、强化政府公信力的重要突破口，也是建设社会诚信体系的关键环节。

笔者认为，从具体内容来看，《指导意见》具有如下四个鲜明的特点：

第一，形成了政务诚信的基本准则。《指导意见》总结和提炼了政府诚信的基本要求，将依法行政、政务公开、勤政高效、守信践诺、失信惩戒等作为政务诚信的基本要求。其中，依法行政、政务公开、勤政高效等理念，是围绕政府运行的一般规律而提出的要求。而守信践诺、失信惩戒则是专门围绕诚信建设，针对政务诚信而提出的具体准则。这些基本准则形成了一套具有内在逻辑的完整理念，构建了政务诚信的基本准则，符合现代政府运行的基本要求，切合我国建设诚信政府的现实需要。由此，职权法定、权力制衡、程序制约、契约精神、守信践诺、法治保障等现代政府理念，也将内在地融合到政务诚信的建设过程之中。

第二，构建了政务诚信的制度体系。《指导意见》着眼于建设诚信政府的基本要求，总结了我国政务诚信建设的基本经验，构建了政务诚信的基本制度体系，包括政务诚信监督体系、政府信用管理体系、政务信用管理体系等。同时，《指导意见》还针对若干重点领域的政务诚信建设提出了具体要求，这为实现政务诚信的基本理念提供了有力的制度支撑。尤其值得注意的是，《指导意见》高度重视政务诚信监督体系建设。政务诚信监督既有来自于上级政府部门的内部监督，也有来自于横向的人大和政协的民主监督，更有来自于第三方机的社会监督。将诚信监督作为政府诚信建设的重点内容，可以借助于诸如参与、考核、报告、监测、评价评级等机制，将政府的行为纳入有效监督范畴。

第三，创新了政务诚信的崭新机制。我国在改革开放的过程中，逐步确立了现代公共管理的理念，随着法律体系及决策、执行、监督等程序机制的完善，政府诚信建设已经有了较为雄厚的基础。但在现实中，不遵守法治、权力制衡机制失效、内外部监督乏力等问题仍然大量存在，政府背信的问题仍然没有从根本上解决。针对这些问题，《指导意见》创新性地构建了符合我国实际的政务诚信机制。《指导意见》在“建立健全政务信用管理体系”部分，从公务员诚信教育、政务失信记录、守信激励与失信约束惩戒、信用权益保护和信用修复机制等方面，系统构建了政府诚信的专门体系。从国际经验来看，发达国家和地区大多比较注重通过法律法规、行为准则等方式，并通过完善的法律实施和社会监督机制对政府及公务员的诚信问题予以正式或非正式的规制，但较少通过专门的信用机制对政府诚信提出要求。我国根据自身国情及当前政务诚信缺失的现状，借鉴了传统上针对企业、团体和个人的征信及其他信用机制，将其运用于政务诚信建设，并力图在此基础上建立法治化、制度化的政务诚信体系，具有强烈的创新意义。笔者认为，这不妨说是我国为解决政务诚信问题而进行的“中国探索”。借助于一套体系化的政务诚信专门机制，有助于形成高度体系化和社会化的政务诚信机制，并使失信者受到全社会的监督和约束。这展示了我国在解决政务诚信问题方面的勇气、决心和胆识，也是促进各级政府自我约束、自我完善，以最大的诚信真正服务于经济社会发展需要。

第四，突出了经济领域的政务诚信。现代政府具有多重职能，既有公共管理者职能，也有经济管理及国有出资人等职能。政务诚信建设应当以政府的职能为基础，构建相应的制度和机制。《指导意见》不仅对政府行使公共管理者职能的诚信要求进行了规定，而且也重点针对政府在经济领域的诚信提出了要求。考虑到政府在行使经济管理职能和国有出资人职能等方面，比较容易出现权力寻租、贪腐浪费、以权谋私等问题，导致权力与利益的非法“联姻”，从而极大地损害政府的公信力，损害人们对于市场经济的信心，严重破坏市场竞争秩序。因此，在权力与经济相关联的领域加强政务诚信建设，规制以行政权力替代市场竞争、以行政力量替代市场作用等违法失信行为，是《指导意见》的重要内容。将经济领域的政务诚信问题作为政府诚信建设的重点领域，符合市场经济发展的要求，对于促进政府公正清廉、守信践诺，乃至于维护社会公众利益，都具有重大意义。为此，《指导意见》按照公开透明、权力制衡、严格问责对政府采购、政府与社会资本合作（PPP）、招标投标、招商引资、政府债务等领域的政务诚信建设进行了规定，从而针对政府的经济管理行为以及相关的市场参与行为构建了政务诚信机制。